Kekuasaan yang dibatasi oleh Hukum, atau Hukum sebagai alat Kekuasaan?

Habibi Natama Ritonga, S.H - Konsultans Hukum

Hukum sebagai alat Kekuasaan atau Kekuasaan dibatasi oleh Hukum?

Indonesia secara konstitusional telah menegaskan dirinya sebagai negara hukum. Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyatakan secara tegas bahwa "Negara Indonesia adalah negara hukum".[1] Konsekuensi dari ketentuan tersebut adalah bahwa penyelenggaraan negara, penggunaan kekuasaan, serta tindakan pemerintah harus diletakkan dalam kerangka hukum dan konstitusi.

Namun, persoalan negara hukum tidak berhenti pada pertanyaan apakah suatu negara memiliki undang-undang atau tidak. Persoalan yang jauh lebih mendasar adalah apakah kekuasaan benar-benar tunduk kepada hukum atau justru menggunakan hukum untuk melindungi dan membenarkan kekuasaannya.

Di sinilah perbedaan antara Rule of Law dan Rule by Law menjadi penting. Rule of Law menempatkan hukum sebagai pembatas kekuasaan. Sebaliknya, Rule by Law menggambarkan keadaan ketika hukum digunakan sebagai instrumen oleh pemegang kekuasaan untuk menjalankan kepentingannya. Dengan demikian, sebuah negara dapat saja memiliki banyak peraturan, lembaga penegak hukum, dan prosedur hukum, tetapi secara substantif belum tentu seluruh praktik kekuasaannya mencerminkan prinsip Rule of Law.

Pertanyaan yang sering muncul adalah bagaimana jika hukum tidak lagi menjadi pagar bagi kekuasaan, tetapi justru menjadi tameng bagi kekuasaan?

Apa itu Rule of Law dan Rule by Law

Secara sederhana, Rule of Law dapat dipahami sebagai prinsip bahwa hukum merupakan kekuasaan tertinggi yang harus mengikat setiap orang, termasuk pemerintah dan pejabat negara. Kekuasaan tidak boleh berjalan berdasarkan kehendak pribadi atau kepentingan politik semata, melainkan harus dapat dipertanggungjawabkan berdasarkan hukum. Dalam konsepnya hukum memiliki fungsi sebagai pembatas kekuasaan sekaligus sebagai instrumen perlindungan terhadap hak-hak warga negara.

Sebaliknya, Rule by Law dapat dipahami sebagai keadaan ketika hukum digunakan oleh penguasa sebagai instrumen untuk menjalankan tujuan kekuasaannya. Dalam kondisi demikian, hukum secara formal tetap ada dan tetap dijalankan, tetapi hukum tidak lagi ditempatkan sebagai pengendali kekuasaan. Hukum justru digunakan untuk memberikan legitimasi terhadap tindakan kekuasaan.

Perbedaan keduanya dapat dirumuskan secara sederhana yaitu;

Rule of Law : kekuasaan tunduk kepada hukum.

Rule by Law : kekuasaan menggunakan hukum.

Perbedaan tersebut menjadi sangat penting dalam membaca praktik ketatanegaraan. Sebab, persoalan yang paling berbahaya bukanlah ketika hukum tidak ada, melainkan ketika hukum ada tetapi kehilangan keberanian untuk membatasi mereka yang berkuasa.

Hukum dan Kekuasaan dalam Perspektif Politik Hukum

Hubungan antara politik dan hukum telah lama menjadi objek kajian politik hukum. Salah satu pemikir hukum Indonesia yang sangat penting dalam persoalan ini adalah Moh. Mahfud MD.

Mahfud MD menjelaskan bahwa konfigurasi politik mempunyai hubungan erat dengan karakter produk hukum yang dihasilkan. Dalam tesisnya, konfigurasi politik demokratis cenderung melahirkan produk hukum yang responsif atau populistik, sedangkan konfigurasi politik yang otoriter cenderung melahirkan produk hukum yang konservatif, ortodoks, atau elitis.[2]

Menurut Mahfud, fungsi dan peran hukum dalam praktik tidak dapat sepenuhnya dilepaskan dari kekuatan politik yang bekerja di belakangnya. Bahkan, otonomi hukum cenderung lemah ketika berhadapan dengan subsistem politik.[3]

Pandangan tersebut memperlihatkan bahwa hukum tidak lahir dalam ruang kosong. Undang-undang lahir melalui lembaga-lembaga negara yang menjalankan fungsi politik. Karena itu, proses pembentukan hukum selalu memiliki dimensi politik. Akan tetapi, harus dibedakan antara politik sebagai bagian dari proses pembentukan hukum dengan politik yang menundukkan hukum.

Dalam negara demokrasi, politik memang diperlukan untuk menentukan arah kebijakan negara. Tetapi politik tersebut harus berhenti pada batas yang ditentukan oleh konstitusi dan hukum.

Dengan demikian, permasalahannya bukan bertuju kepada pertanyaan "Apakah politik boleh memengaruhi hukum?" melainkan, "Sejauh mana politik boleh memengaruhi hukum tanpa menghancurkan fungsi hukum sebagai pembatas kekuasaan?"

Dasar Konstitusional Menyatakan Kekuasaan Tidak Boleh Berada di Atas Hukum

Konsep tersebut memperoleh dasar yang kuat dalam UUD NRI Tahun 1945.

Selain Pasal 1 ayat (3) yang menegaskan Indonesia sebagai negara hukum, Pasal 24 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 menyatakan, bahwa;

"Kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan."

Ketentuan tersebut menunjukkan bahwa hukum harus memiliki institusi yang independen untuk menegakkan hukum dan keadilan. Kekuasaan kehakiman tidak boleh menjadi perpanjangan tangan kekuasaan politik.

Sebab apabila lembaga yang seharusnya mengontrol kekuasaan justru berada di bawah kendali kekuasaan yang dikontrolnya, maka prinsip Rule of Law kehilangan maknanya. Oleh karena itu, independensi kekuasaan kehakiman bukan sekadar persoalan kelembagaan, tetapi merupakan syarat fundamental bagi negara hukum.

Politik yang Buruk dan Risiko Lahirnya Hukum yang Buruk

Pernyataan bahwa "politik yang rusak akan menghasilkan hukum yang rusak" memang tidak dapat dipahami sebagai hukum sebab-akibat yang mutlak. Namun, secara politik hukum, konfigurasi kekuasaan memiliki pengaruh besar terhadap karakter hukum yang dihasilkan.

Mahfud MD menggambarkan hubungan tersebut melalui dua kecenderungan utama:

Konfigurasi Politik

Karakter Produk Hukum

Demokratis

Responsif / populistik

Otoriter

Konservatif / ortodoks / elitis

Dalam konfigurasi politik yang demokratis, masyarakat memperoleh ruang untuk berpartisipasi dalam pembentukan kebijakan. Sebaliknya, dalam konfigurasi yang otoriter, proses pembentukan hukum cenderung didominasi oleh elite atau penguasa.[4]

Namun, persoalannya menjadi lebih kompleks ketika suatu sistem secara formal mengaku demokratis, tetapi proses pembentukan hukumnya tidak memberikan ruang partisipasi yang memadai kepada masyarakat.

Dalam kondisi seperti itu, demokrasi dapat tetap hidup secara prosedural, tetapi kehilangan substansinya.

1. Pemilu tetap ada.
2. Parlemen tetap ada.
3. Undang-undang tetap dibuat.
4. Pengadilan tetap berjalan.

Tetapi apabila seluruh institusi tersebut pada akhirnya tunduk pada kepentingan kekuasaan tertentu, maka demokrasi hanya tinggal prosedur. Di sinilah kritik terhadap politik hukum menjadi relevan.

Ketika Hukum Menjadi Tameng Kekuasaan

Hukum pada hakikatnya dibuat untuk membatasi kesewenang-wenangan. Tetapi ketika hukum digunakan untuk membenarkan tindakan penguasa, terjadi perubahan fungsi yang sangat fundamental.

Hukum yang seharusnya menjadi pagar kekuasaan berubah menjadi tameng kekuasaan. Pada kondisi tersebut, hukum tidak lagi digunakan untuk bertanya:

"Apakah kekuasaan telah bertindak benar?"

melainkan justru digunakan untuk menjawab:

"Bagaimana tindakan kekuasaan dapat dibenarkan secara hukum?"

Perubahan orientasi tersebut sangat berbahaya, sebab sebuah tindakan tidak otomatis menjadi adil hanya karena memiliki dasar hukum formal, sebuah kebijakan tidak otomatis menjadi demokratis hanya karena ditetapkan melalui prosedur administratif dan sebuah undang-undang tidak otomatis mencerminkan keadilan hanya karena telah disahkan oleh lembaga yang berwenang.

Dalam negara hukum, legalitas memang penting, tetapi legalitas bukan satu-satunya ukuran keadilan. Hukum juga harus diuji terhadap konstitusi, prinsip keadilan, hak asasi manusia, kepastian hukum, keterbukaan, serta kepentingan masyarakat.

Hukum Responsif atau Hukum sebagai Instrumen Kekuasaan?

Dalam perspektif Philip Nonet dan Philip Selznick, perkembangan hukum dapat dipahami melalui tiga tipe, yaitu hukum represif, hukum otonom, dan hukum responsif.

Hukum represif menempatkan hukum sebagai alat kekuasaan. Hukum otonom berusaha membatasi kekuasaan melalui prosedur dan institusi hukum. Sedangkan hukum responsif berusaha menjadikan hukum lebih peka terhadap kebutuhan dan aspirasi masyarakat.[5]

Konsep tersebut memberikan perspektif yang penting sebab ketika hukum digunakan sebagai alat untuk mempertahankan kepentingan penguasa, maka hukum bergerak menuju karakter represif.

Sebaliknya, ketika hukum mampu mengontrol kekuasaan dan memberikan ruang bagi masyarakat untuk memperjuangkan kepentingannya, hukum bergerak menuju karakter otonom dan responsif.

Dengan demikian, kualitas suatu negara hukum tidak hanya dapat dilihat dari banyaknya peraturan yang dibuat, tetapi juga dari kemampuan hukum untuk mengatakan "tidak" kepada kekuasaan.

Hukum Harus Mampu Mengadili Kekuasaan

Pada titik ini, keberadaan judicial review menjadi sangat penting, sebab apabila produk politik berupa undang-undang tidak dapat diuji, maka lembaga politik pada akhirnya dapat menentukan sendiri batas kekuasaannya.

Padahal, dalam negara hukum, kekuasaan tidak boleh menjadi hakim atas dirinya sendiri. Konstitusi harus menjadi batas tertinggi. Karena itu, mekanisme pengujian undang-undang terhadap UUD 1945 oleh Mahkamah Konstitusi memiliki fungsi strategis sebagai salah satu mekanisme kontrol terhadap produk politik. Mahfud MD sendiri pernah menempatkan judicial review sebagai instrumen yang dapat digunakan untuk mengontrol pengaruh politik terhadap hukum.[6]

Artinya, ketika politik menghasilkan hukum yang dianggap bertentangan dengan konstitusi, masih terdapat mekanisme hukum untuk mengoreksinya. Inilah salah satu perbedaan mendasar antara negara hukum dengan negara kekuasaan.

Dalam negara kekuasaan, kekuasaan menentukan hukum namun dalam negara hukum, konstitusi menentukan batas kekuasaan.

Kritik terhadap Politik Hukum Hari Ini

Karena itu, ketika masyarakat melihat hukum seolah-olah hanya tajam kepada kelompok yang tidak memiliki kekuasaan, tetapi lunak terhadap mereka yang memiliki kekuasaan, kritik yang muncul sesungguhnya bukan semata-mata kritik terhadap aparat penegak hukum, kritik tersebut merupakan pertanyaan terhadap integritas negara hukum itu sendiri.

Pertanyaannya menjadi, apakah hukum benar-benar berlaku untuk semua orang?,

Apakah orang yang berkuasa tunduk pada hukum yang sama dengan rakyat biasa?,

Apakah hukum digunakan untuk mencari keadilan atau untuk melindungi kepentingan politik?,

Apakah proses pembentukan hukum benar-benar melibatkan masyarakat atau hanya melibatkan elite politik?

Atau Apakah hukum masih mampu membatasi kekuasaan ketika kekuasaan tersebut memiliki kemampuan untuk memengaruhi pembentukan, penafsiran, dan penegakan hukum?

Pertanyaan-pertanyaan tersebut harus terus diajukan dalam negara demokrasi, sebab demokrasi tanpa hukum dapat berubah menjadi tirani mayoritas, sementara hukum tanpa demokrasi dapat berubah menjadi instrumen kekuasaan.

Kesimpulan

Pada akhirnya, persoalan hubungan politik dan hukum bukan sekadar persoalan apakah hukum merupakan produk politik. Persoalan yang jauh lebih mendasar adalah apakah hukum setelah dilahirkan masih mampu berdiri independen di hadapan kekuasaan. Politik memang diperlukan untuk membentuk hukum. Tetapi setelah hukum lahir, hukum harus memiliki kekuatan untuk membatasi politik. Sebab apabila hukum hanya mengikuti kehendak politik, maka hukum kehilangan fungsi utamanya sebagai pembatas kekuasaan.

Dalam keadaan tersebut, negara memang masih memiliki undang-undang, tetapi belum tentu memiliki Rule of Law.

Karena itu, ungkapan yang lebih tepat bukanlah "Politik yang rusak pasti membuat hukum rusak." Melainkan "Ketika kekuasaan politik tidak lagi dibatasi oleh hukum, hukum berisiko kehilangan fungsi keadilannya dan berubah menjadi instrumen legitimasi kekuasaan."

Dan pada titik paling kritis, perbedaan antara Rule of Law dan Rule by Law menjadi sangat jelas, dalam Rule of Law, penguasa tunduk kepada hukum. Dalam Rule by Law, hukum tunduk kepada kepentingan penguasa. Maka ukuran sesungguhnya dari sebuah negara hukum bukanlah seberapa banyak hukum yang dimiliki, melainkan seberapa berani hukum membatasi mereka yang memiliki kekuasaan. Sebab hukum yang tidak mampu membatasi kekuasaan pada akhirnya hanya akan menjadi hukum yang melayani kekuasaan.

REFRENSI

1. Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, Jakarta: Rajawali Pers, 2017. Lihat pula pembahasan Mahfud MD mengenai hubungan konfigurasi politik dengan karakter produk hukum.
2. Moh. Mahfud MD, "Konfigurasi Politik dan Karakter Produk Hukum," Prisma. Mahfud menjelaskan bahwa otonomi hukum di Indonesia cenderung lemah ketika berhadapan dengan subsistem politik.
3. Ibid. Mahfud membedakan konfigurasi politik demokratis yang cenderung menghasilkan hukum responsif/populistik dengan konfigurasi politik otoriter yang cenderung menghasilkan hukum konservatif/ortodoks/elitis.
4. Philippe Nonet dan Philip Selznick, Law and Society in Transition: Toward Responsive Law, New York: Harper & Row, 1978.
5. Moh. Mahfud MD, "Konfigurasi Politik dan Karakter Produk Hukum," Prisma. Mahfud menempatkan judicial review sebagai salah satu instrumen kontrol terhadap pengaruh politik terhadap hukum.
6. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Pasal 1 ayat (3).
7. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Pasal 24 ayat (1).